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深圳碳交易管理办法公布 总量价格双调控

来源:21世纪经济报道 作者:张晴 点击:3363 日期:2013-11-14 14:29:24
内容摘要:一份目前为止最详尽的碳市场试点设计思路公开了。
          (全国低碳经济媒体联盟网一份目前为止最详尽的碳市场试点设计思路公开了。

  10月29日,深圳法制办网站上公布《深圳市碳排放权交易管理暂行办法(征求意见稿)》(下称《管理办法》),征求意见期至11月15日。

  作为国内第一个也是目前惟一一个正式启动交易的碳市场,深圳试点的《管理办法》一直受到各方关注。早在2012年10月30日,深圳市人大就凭借特区立法权通过了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》,使之成为国内首部地方性碳交易法规,并被全球立法者联盟评为2012年全球气候变化立法九大亮点之一。

  自今年6月18日开始交易之后,深圳碳市场在运行上进行了许多探索,而市场的运行和成果的巩固则需要立法保障。《管理办法》的起草说明表示,目前正开展的碳排放交易活动亟需实施性规章予以规范和引导,而碳排放交易实践取得的经验也有待立法确认和保障改革成果。

  与此前广东、上海、湖北三试点公布的管理办法不同,本次深圳公布的《管理办法》共八章、八十二条;条目数量约为上述三试点的三倍。同时,不同于上述试点方案中宽泛、原则性的规定,深圳《管理办法》按照碳排放权交易制度的流程,分别对配额管理、数量量化报告、核查与履约、碳排放权登记、碳排放权交易、监督管理和法律责任等做出了详细规定,具有较强的操作性。

  “制定办法的时候,最担心的就是市场出问题。比如价格信号是否有效,配额是否会过松或过紧,还有是否会产生碳泄漏等,”参与深圳制度设计的北京大学深圳研究生院环境与能源学院马晓明教授说,“毕竟这是一个人为设计的市场,每一环节都要考虑清楚。”

  强度+总量的设计思路

  “我市碳排放权交易体系设计中具有创新性和突破性的做法,如可规则的总量调整、竞争性配额分配、市场价格调控方式、超额排放惩罚,”《管理办法》的起草说明中这样写道。

  在深圳的《管理办法》中,关于配额的规定具有很多相较国内试点的创新之处。

  首先,在纳入范围方面,深圳的《管理办法》做出了明确规定:一是年碳排放总量达到5000吨二氧化碳当量以上的企事业单位,二是建筑物面积达到20000平方米以上的大型公共建筑物和10000平方米以上的国家机关办公建筑物。

  此外,考虑深圳建设区域性碳市场的目标,还列入了自愿加入并经主管部门批准纳入碳排放控制管理的企事业单位或者建筑物和主管部门指定的其他企事业单位或者建筑物。

  “可以理解深圳因为产业结构的关系纳入门槛较低,但是5000吨的确是个比较小的数量,这样可能会导致纳入企业面太宽,交易成本比较高,” 中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员陈洪波说,“毕竟企业参与交易中,比如自身的数据量化、第三方核查等都需要成本。”

  其次,深圳也给新进入者预留了配额。《管理办法》第十二条规定,申请建设总投资2亿元以上固定资产投资项目的新单位,应当按要求接受评估,符合条件者纳入;第十四条规定,主管部门应当将当年度配额总量的百分之二列为新进入者储备配额。

  相比此前深圳体现的碳排放强度控制思路,本次《管理办法》对总量控制的思路更加突出。

  除了对新进入者增加2%配额总量的限制外,十七条也规定,主管部门对控排单位增加配额的总数量不得超过当年度配额总量的百分之十。

  “就是给总量加个帽子,”北京大学马晓明说,“深圳有两个目标,一个是保证绝对强度下降;另一个是总量控制。”

  马晓明说,深圳原来的思路是按照排放强度控制,但这样严格来说并不算是总量控制系统,这个问题有一些国外的包括欧盟和美国的专家也进行了反复讨论。最后,深圳决定把总量限制内容加入,实现强度目标为主,再加入总量目标。

  预分配+竞争性的分配方式

  在配额分配上,深圳创新性地采用了预先分配配额、后期调整确定的方式,对配额发放过松或过紧的风险设置了“安全阀”。

  《管理办法》第十七条规定,主管部门应当在每年第一季度向控排单位签发无偿分配的配额。控排单位是企业的,其签发的配额为预分配配额。主管部门在下一年度5月31日前根据控排单位上一年度的实际排放数据和生产数据进行调整,对控排单位增加配额的总数量不得超过当年度配额总量的百分之十。

  “这是一个创新的地方,别人都没做过,”中创碳投战略总监钱国强说,“魁北克也有一个类似的机制,为了避免发出配额过量,只预先发放75%。而欧盟由于没有此类内生机制,就导致配额发放过多无法收回,后续很难补救。”

  马晓明表示,之所以采用预分配的方法是因为深圳进行的是碳排放强度控制,给企业留出发展空间。碳排放强度,是指控排单位年度碳排放量与其生产活动产出的比值。

  “但是这种方法对企业交易来说可能有所影响,不能给企业一个明确的价格信息。因为后期配额还可能变动,在对配额总数量增加不超过10%的控制下,企业即使知道自己的分配强度、排放增加情况,但仍然不知道自己最终将获得多少配额,所以在没有最终决定之前,在市场上就会比较谨慎,甚至不买不卖。”马晓明说。

  陈洪波指出,《管理办法》中对控牌企业合并、分立、终止的规定比较详细,值得借鉴。但除了上述对配额总数量增加限制的规定,并没有对企业产能扩大的情况进行单独规定。“如果仅对全市总数量进行限制,是否企业生产规模可以不受限制的扩大?”陈洪波,“因此,对企业增加的部分可以设立相应的评估办法进行规范。”

  “竞争性配额分配”是《管理办法》起草说明中着重点出的创新之处,但在《管理办法》中,并没有对相关内容进行解释。

  据本报了解,“竞争性配额分配”指的是控排企业间的多重博弈机制,总体来说建立在基准线分配原则上。

  首先,在得出企业历史碳排放数据后,政府将企业按照行业、规模大小、产品性质分组,随后根据小组内部企业历史碳排放情况,确定小组的总配额,同时设立碳排放强度的行业基准线。这就完成了对每个小组的总量和强度控制。

  随后,同一小组的企业代表在同一时间登陆系统填报申报企业未来三年的预期生产总值和碳排放总量,系统将显示企业填报的碳强度在行业内的位置,根据奖励碳排放绩效高、惩罚碳排放绩效低的原则自动分配未来三年每年的碳排放配额总量,这迫使企业考虑虚报高排放量可能接受惩罚的风险。

  最后企业需要决定是否接受这一分配。接受的企业退出博弈,并带走相应配额。剩下的企业就剩下的小组额度进行再博弈,最终使得配额分配结果向行业基准线靠拢。

  据参与分配的人士介绍,在此前已经完成的预分配中,虽然也出现了分组还不够准确等小插曲,但企业对最终分配结果都比较满意。

  限价+减少供给的价格双控

  在国内试点中,深圳《管理办法》第一个提出了价格控制的详细办法。总体来说是一个用固定价格限制最高价和用减少供给防止过低价的组合措施。

  《管理办法》第十八条规定:主管部门应当建立市场调节储备配额制度。市场调节储备配额以固定价格出售给控排单位,以增加市场供给、抑制价格快速上涨。市场调节储备配额只能用于履行本单位的配额提交义务,不能用于市场交易。

  这一规定类似于加州市场的“天花板”价设置,当市场价格过高时,政府能够以较低价满足企业履约需求。

  此外,第十九条则设置了配额回收机制:主管部门每年应当按照预先设定的规模和条件从市场回购配额,以减少市场供给、抑制价格剧烈下跌。通过配额价格保护机制回购的配额数量每年不得高于当年度有效配额数量的百分之十。

  马晓明解释,市场调节的出发点是对价格进行控制。至于具体的出售固定价格和回购条件的制定,应该会参考市场上的价格和调控目标再决定。

  “当然这是一个预留的机制,但不一定要完全使用,市场还是应该以市场自身调节为主,” 马晓明说,“我们主要还是设定市场背景,比如配额发放多少、抵消品使用多少,从大方向上调节供给。”

  在抵消制度方面,本次《管理办法》的公布给出了备受关注的深圳市场CCER抵消比例:10%。

  在CCER项目范围上,虽然此前通过的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》说明抵消减排量需经市政府碳排放权交易主管部门核查认可,但本次《管理办法》中对CCER并没有详细限制,只是说明控排单位在本市碳排放量核查边界范围内产生的核证自愿减排量不得用于本市配额履约义务,用于防止双重计算。

  “当然价格调控是很复杂的,很多细节都需要进一步在市场中尝试,但是整体思路是对的。”钱国强说。

  严格监管+多重惩罚

  相比目前公布的其他试点方案,深圳《管理办法》对配额的注册登记、市场交易监管、违约惩罚机制做出了尤其详细的规定,明确了对控排企业、第三方、交易所、市场参与者的职责和监管内容。

  “的确是一个不错的方案,很全面、具体,对可能出现的问题都做了考虑,操作性很强,而且表述上也很规范。”陈洪波说。

  在数据报送上,深圳试点企业需报送两方面的数据:一是碳排放量化报告,需由第三方核查机构核查。《管理办法》对核查机构资质、义务等进行了规定,还考虑到了核查争议、抽查、控排单位不得连续三年选择同一家第三方核查机构或者相同的核查人员进行核查等内容。此外,深圳方案中企业还需报送生产活动产出数据,经中介机构审核确认后,于每年3月31日前提交给市统计部门。生产活动产出,是指控排单位生产经营活动的量化结果,根据控排单位所属行业的不同,包括发电量、供水量或工业增加值等指标。据了解,此前还未有类似专门做生产活动产出审核的机构,有关“中介机构”的进一步细则还需等待公布。

  “整个系统关键是数据要准确,规范核查机构会对此有很大的帮助。但是如果想要防止企业造假,首先核查机构能力要提升;其次方法体系要严格和细化,比如欧盟体系中的整个MRV系统就是通过不断的细化来规范数据的准确性。”钱国强说。

  对于违规行为,《管理办法》一共列出了8条法律责任规定,力度颇大。其中,对控排企业未按时提交报告或按时提交足额配额、核查机构不客观核查或泄露企业信息、交易所未履行职责、市场参与主体违法交易或不配合检查、行政机关工作人员渎职等做出了1万元到50万元不等的处罚规定,并对构成犯罪的行为追究刑事责任。

  对此,深圳排放权交易所表示,交易所欢迎《管理办法》(送审稿)对交易所的职责进行详细规定,并期待《管理办法》(送审稿)早日正式出台。目前交易所已经按照《管理办法》(送审稿)中的相关要求和规定不断地完善深圳碳排放权交易市场的一系列规则和细则,保证《管理办法》正式出台后交易所的市场制度建设完全符合《管理办法》的法定要求。

  此外,深圳控排企业若没有及时缴纳足额配额,将面临多重惩罚措施。首先,缺缴配额将从下年度配额中扣除。其次,要缴纳履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。最后,企业还将面临纳入信用记录、通报批评、取消所有财政资金资助、五年内不得取得深圳任何财政资助等约束。

  “从组合效果来看,这个约束机制力度还是够的,”钱国强说,“碳交易系统确实需要严厉的惩罚措施,使违约成本大大高于遵约成本,这样企业才有动力履约。”

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